一、我國包裝廢棄物的現狀

    目前，我國年包裝廢棄物的數量在l600萬噸左右，每年還在以超過l 2％的速度增長，包裝廢棄物的回收情況除啤酒瓶和塑料周轉箱較好外，其他包裝廢棄物的回收率相當低，整個包裝產品的回收率還不到包裝產品總產量的20％。有些包裝生產企業在進行包裝設計時，沒有考慮包裝廢棄物的回收利用，從而加重了對環境的污染，而企業本身并未承擔相應治理環境污染的費用，因此，長期困擾我國的包裝廢棄物造成白色污染等問題，一直沒有得到根還有保健品和月餅等的過度包裝或欺騙性包裝的問題。

    存在多年，但也得不到有效解決，產生上述問題的原因在于我國包裝廢棄物的立法尚不健全，缺乏強制性的包裝廢棄物管理法規，缺乏強有力的政策干預和行政處罰手段，在相當程度上造成了包裝制品的違規生產，損害了消費者的利益，造成了嚴重的環境污染和資源浪費。

    二、我國包裝廢棄物法律法規的狀況

    目前，我國尚無專門的包裝廢棄物管理法律，內容涉及到包裝及其廢棄物管理的法律有兩個：《中華人民共和國固體廢棄物污染環境保護法》和《中華人民共和國清潔生產促進法》。

    《中華人民共和國固體廢棄物污染環境保護法》于l995年l0月30日通過，2004年l2月29日修訂頒布。其中涉及包裝及其回收管理的條款為第十八條產品和包裝物的設計、制造，應當遵守國家有關清潔生產的規定。國務院標準化行政主管部門應當根據國家經濟和技術條件、固體廢物污染環境防治狀況以及產品的技術要求，組織制定有關標準，防止過度包裝造成環境污染。生產、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國家有關規定對該產品和包裝物進行回收。

    但該法的實施過程中存在兩個問題：

    (1)該法沒有規定“易回收處理、處置或在環境中易消納的產品包裝物”的具體標準，也沒有明確按哪項“國家規定” 回收、再生和利用；

    (2)從客觀環境來看，該法各項規定得以實施的條件尚不具備，包裝廢棄物回收、存放、處理的相應配套機構與設施還很不健全。

    《中華人民共和國清潔生產促進法》中關于包裝及回收的有兩條，即：第二十條：產品和包裝物的設計，應當考慮其在生命周期中對人類健康和環境的影響，優先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案。企業應當對產品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產生；第二十七條：生產、銷售被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須在產品報廢和包裝物使用后對該產品和包裝物進行回收。強制回收的產品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務院經濟貿易行政主管部門制定。國家對列入強制回收目錄的產品和包裝物，實行有利于回收利用的經濟措施縣級以上地方人民政府經濟貿易行政主管部門應當定期檢查強制回收產品和包裝物的實施情況，并及時向社會公布檢查結果。具體辦法由國務院經濟貿易行政主管部門制定。

    從上述兩個法律的相應條款可以看出，我國對于產品包裝及其回收利用基本處于政策宣傳的層面上，沒有具體的可操作性，光憑以上簡單的規定并不能解決現實中的問題。我國關于包裝及其廢棄物管理的法規規章主要是地方政府或政府部門制訂的一些相關管理辦法和規定。如：1998年l0月，中國包裝技術協會和中國包裝總公司頒布了(《包裝資源回收利用暫行管理辦法))，規定了包裝廢棄物回收利用的管理原則、回收渠道、回收辦法、分級原則、儲存和運輸、回收復用品種、復用辦法、復用的技術要求、試驗方法、檢驗規則、包裝廢棄物的處理與獎懲原則、附則等內容。

    l996年頒布的國家標準——《包裝廢棄物的處理與利用通則》(GB／T167l6一l996)中規定了對各類包裝廢棄物的分類、處理與利用的基本要求與方法、效果評價準則等，對于我國包裝廢棄物的管理有很大的指導作用。2000年l0月，上海市政府頒布實施了《一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，規定廠家每生產一只一次性塑料飯盒，需向管理部門交納3分錢的回收處理費，其中1分錢是回收者的報酬，1分錢用于環衛部門的管理和執法費，0．5分用于運輸費，0．5分用于再生利用處置費。該管理辦法實施后效果顯著。深圳市于2005年制訂了《循環經濟促進條例》(征求意見稿)，其中關于包裝及其回收方面明確規定：生產、銷售國家強制回收產品和包裝物的企業，應當建立廢舊回收系統，進行回收再利用。對生產的廢棄物未按規定循環使用或適當處置的，或未按規定履行產品和包裝物回收義務的，可處2萬元以上或5萬元以下罰款，最高可處20萬元罰款。這種針對包裝廢棄物的處罰幅度之高在我國還是首次出現。由哈爾濱市人民代表大會常務委員會制訂的，2006年4月1日開始施行的 哈爾濱市再生資源回收利用管理條例》中規定企業在原材料失去原效用后，應當自行回收再利用，或者供回收再利用，無法回收再利用的應當負責妥善處理。

    這些法規規章發揮了一定作用，但存在一些問題和缺陷，如：《包裝資源回收利用暫行管理辦法》的法律層次低，處罰力度小，實施后的效果不佳；而《包裝廢棄物的處理與利用通則》只是推薦性標準，并不具備技術性法規的強制效力；至于一些地方性法規有各自的管理特點，但僅限于管理當地的包裝廢棄物，不能適用于全國各地。因此有必要吸收國內外包裝廢棄物法律法規的制度和實踐，制訂適合我國實際狀況的《包裝廢棄物法》。

    三 我國包裝廢棄物管理的立法思考

    1．制訂《包裝廢棄物法》的必要性

    發達國家的立法實踐，經歷了由單一的包裝廢棄物法到綜合性的循環經濟法或廢棄物法這樣的發展過程。這些國家制定單一的包裝方面的法律法規的原因都是為了解決當時社會所面臨的嚴重的包裝環境問題，而事實證明，單一的包裝立法很好地實現了這一目標，并引起了人們生活方式的重大改變，進而將在包裝立法上的經驗推廣到其他行業和部門，最終制定了綜合性的控制廢棄物的法律。

    包裝廢棄物所引起的環境問題有其特殊性，我國現有法律難以完全適用，雖然我國已經制定了《固體廢物污染環境防治法》和 清潔生產促進法》等，其中部分條款涉及到包裝環境的問題，但太原則，實際操作性差，不能滿足當前的現實需要，而包裝廢棄物造成的環境問題目前已經相當嚴重，社會各界都有強烈的治理愿望，因此需要盡快制定一部專門的 包裝廢棄物法》。

    2．關于 包裝廢棄物法》的立法目的和基本原則

    (1) 立法目的：為了保護環境，保護人類健康，實現包裝廢棄物的減量化、資源化、無害化，特制定本法。

    (2)基本原則

    1)污染者依法負責的原則

    在《中華人民共和國固體廢棄物污染環境保護法》中第五條明確規定：國家對固體廢物污染環境防治實行污染者依法負責的原則。產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任。因此，包裝廢棄物的管理原則也應參照執行，即包裝生產商、使用包裝的產品生產商、銷售商、進口商、消費者等都必須承擔包裝廢棄物的污染防治責任。

    2)擴大生產者責任的原則(Extended ProducerResponsibility，簡稱EPR原則)。

    所謂擴大生產者責任是指：生產者不僅應當承擔產品原材料選擇、生產加工以及產品使用過程中所帶來的環境責任，而且還應當承擔產品使用、報廢后的一定的環境責任(即產品的生產者和銷售者負有產品的回收義務)，實現“抑制原材料變成廢棄物—— 可循環資源的企業內部循環或企業承擔費用的外部循環—— 適當的處置”。

    所以包裝生產商必須承擔包裝廢棄物的環境責任，這樣才能激發包裝生產商簡化包裝的內在動力，不得不盡量減少包裝材料的用量，從而從源頭上對包裝廢棄物實行有效的控制。

    3)預防為主的原則

    在包裝物的設計階段就要樹立綠色包裝的思想，從源頭上控制包裝廢棄物的產生，按照國際上通行的4RlD原則進行包裝產品的設計。

    4)全過程控制原則

    在包裝產品的整個生命周期(從包裝原料采集、材料加工、包裝設計、包裝制造、包裝使用、包裝廢棄物回收、再生利用、直至最終處理的生命全過程)中，均不應對環境產生污染，不應對人體產生危害。其中特別要注意在包裝的設計階段引入產品生命周期評估技術(LCA)。

    5)經濟效益與環境效益統一原則

    包裝生產企業要考慮所選購包裝對環境的影響，是否增加回收處理的難度和費用等；作為消費者，在選購商品時，應優先購買那些外包裝上印有回收標志的商品。

    6)全員參與原則

    包裝廢棄物的控制不僅是政府和廠商的義務，更是每個公民的義務，必須通過各種手段和輿論傳媒進行廣泛的宣傳，使得每個公民都意識到包裝廢棄物對環境的危害，在日常生活中自覺地形成綠色消費的習慣。只有公眾的積極參與，才能使包裝廢棄物的控制落到實處。

    3． 包裝廢棄物法》中擬確定的主要制度

    (1)開征包裝物環境稅

    環境稅是指國家為了保護環境與資源，對開發利用環境資源的社會組織和個人，按照其開發利用自然資源的程度或污染破壞環境資源的程度征收的一個稅種。目前各國環境管理主要奉行的“污染者付費”的原則是它的理論依據。我國目前尚未開征環境稅，因為可以將征收包裝物環境稅作為試點。通過開征包裝物環境稅、調節稅率、開征或減免稅等手段，促使利用環境資源的包裝物生產商考慮環境成本，改變無償使用環境、將環境成本轉嫁給社會的做法，從而達到從源頭上減少包裝物產生的目的。政府通過征收包裝物環境稅獲得收入，根據需要用于包裝廢棄物回收及處理的各項支出，從而使得促進包裝物減量及包裝廢棄物回收利用的過程有了穩定的資金來源。

    包裝物環境稅的關鍵在于稅制三大要素(納稅人、稅基、稅率)的設計。由于包裝物對環境污染主要發生在消費階段，所造成的影響也是區域性的，不論該產品是來自本地還是外地，最終受到破壞的還是當地環境。因此征收途徑的選擇應將包裝物環境稅劃為地方稅由地方稅務局征收和使用，以改善當地環境，體現污染者治理的原則。

    包裝物對環境的危害同其數量直接相關，因此應把包裝物環境稅設計成為一種以實物為計稅依據的從量稅。需加以說明的是，企業按照法規對其包裝進行回收，從而大大提高了包裝物的重復利用率，減少了廢棄物的處理量，對于那些包裝廢棄物達到規定回收率的企業，可以考慮減少或取消其包裝物環境稅。

    同時，如果國家(或行業)有意鼓勵生產廠家使用可再生利用的材料做包裝，也理應在稅率的調整中加大傾斜度。

    (2)制定鼓勵采購包裝再生產品政策

    消費者的行為可以對生產商的行為產生作用，制定一些鼓勵性或抑制性消費政策來調節市場上某種產品的占有率，有時會比制定生產強制性法規更有效。再生原料用于生產無疑可以減少廢棄物的產生量，同時又可以節約自然資源。但是由于技術等方面的原因，使再生產品的價格往往高于同類原生材料的產品，政策的支持必不可少。

    我國目前沒有鼓勵使用再生產品的相關政策，應盡快尋找突破V1，首先對政府機關、學校、事業單位等部門的辦公用品規定使用再生產品的比例，其次鼓勵一些知名度較高的企業、連鎖超市等使用及銷售再生原料、再生包裝產品等。

    (3)實行包裝物抵押金制度

    抵押金制度是對有污染環境潛在可能性的產品先交納預付金，如果產品使用后交還到規定的收集點從而減少了污染，就向使用者退還預付金。抵押金制度能起到及時回收利用包裝廢棄物的作用。一方面，回收的包裝物得以重新利用，節約了資源，另一方面，包裝廢棄物的返還減少了固體廢物的總排放量從而保護了環境。

    可以將適用該立法范疇的企業分為兩類：

    第一類是有一定生產規模并自己擁有包裝回收、再利用流程的企業，它必須根據立法規定，組織對自己產品使用的符合抵押金制度的包裝物進行回臨第二類是同樣使用這些材料作為包裝物的企業，由于受到生產規模和經濟效益等因素的限制，對自身產品使用的包裝物不能進行回收、再利用。那么這些企業就將對這些包裝物的回收、再利用承擔相應的成本，成為包裝物環境稅的付稅人，而回收、再利用的具體操作則由專門的回收公司來完成。由于立法的規定，生產企業必須使用經回收、再利用的包裝物，所以，生產企業還要向回收公司購買回收、清潔和技術處理的再利用包裝物。

    4、明確包裝生產者責任制

    “生產者責任”要求制造商對其產品的整個生命周期負責，從原來的負責原材料取得、生產、銷售，擴展到對消費后的廢棄物回收處理和再生利用，促進改善生產系統全部生命周期內的環境影響狀況，要求廠家必須采取適當的措施，減少廢棄物對環境的危害。

    包裝生產者責任主要是要求廠家無償回收其產品的包裝物，并達到一定的回收率和再生利用率。生產者責任的制定迫使企業考慮到本廠產品對環境產生的危害，承擔了原本由社會承擔的“外部費用”，促進廠家采取措施把對環境的危害盡可能降低。

    5 設立包裝廢棄物回收利用的行政許可

    各地應設立包裝廢棄物回收利用公司(簡稱BHS公司)，該公司的組建可由政府出資也可由包裝材料生產商、包裝物生產商、經銷商共同出資，并提出申請，由政府環保部門審核通過后發給許可證。

    行政許可進行現場考核時，審核的內容應包括BHS公司的資金來源、回收包裝物的種類和回收能力、回收物的去向等。

    政府對已獲得許可證的公司應定期檢查，若不符合標準，及時撤銷許可證。對于這類回收公司，應在稅收上給予一定的優惠。(如免交營業稅、所得稅等)有委托意愿的包裝生產廠家可以向BHS公司提出申請，明確所要委托回收的包裝種類、材料、體積、數量等基本情況，BHS公司經核實后，接受包裝生產廠商的委托回收其產品的包裝物，按照包裝物的材料和重量收費，收取的費用應相當于包裝的處理費。同時BHS公司保證該廠家的包裝廢棄物達到規定的回收率。

    BHs公司可以授予該廠家包裝回收標志的使用權，允許其在產品的包裝上印上回收標志。

    6 完善包裝廢棄物回收體系

    BHS公司可以與大型超市、社區服務中心、企事業單位等建立定向關系，定期上門回收包裝廢棄物。對于回收來的各類包裝廢棄物，BHS公司經過清洗、整理、再分類、然后根據不同的再生利用方式處理，有的送回產品生產廠家直接再利用，有的送到再生資源加工廠進行再生，成為再生原料。除了建立包裝廢棄物回收利用公司以外，還要充分發揮原有城市垃圾回收利用系統的作用，環衛部門從垃圾中收集的包裝廢棄物都可以送BHS公司，

    7 明確 包裝廢棄物法》要達到的量化指標

    A，限制過度包裝的規定

    規定包裝成本應少于商品價值的15％，容器空間應少于產品體積的20％，產品包裝不能多于2層。否則屬于欺詐行為，消費者可根據《消費者權益保護法》的規定要求雙倍賠償。

    B．包裝回收率的要求

    應參考國外發達國家的資料數據，將包裝回收率列入國家五年規劃之中。如“十一五”末我國各類包裝回收率可定為：紙制品包裝為40％；塑料包裝為20％；玻璃包裝為50％；金屬包裝為60％。以后每隔五年重新修訂一次包裝回收率指標。

    8．法律責任

    任何法律都要規定相關組織和個人不履行法律責任的后果，《包裝廢棄物法》也不例外。日本《包裝容器回收法》中對違反有關規定的，根據不同情節，處以50萬日元以下或20萬以下的罰款。我國《固體廢物污染環境保護法》和《清潔生產促進法》中對違法固體廢物管理和包裝回收等也規定了相關的法律責任，參照國內外相關法律法規，我們提出以下包裝廢棄物的法律責任條款：

    1) 不按規定進行廢棄物分類以及隨意傾倒、拋撒或者堆放包裝廢棄物的個人，處以二百元以下罰款。

    2)不按規定進行廢棄物分類以及隨意傾倒 拋撒或者堆放包裝廢棄物的組織，處以五千元以上五萬元以下罰款。

    3)不設置危險廢物識別標志的或故意將危險包裝廢棄物混入非危險廢物中儲存的，處以五萬元以上十萬元以下罰款。

    4) 無許可證從事包裝廢棄物回收的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處違法所得三倍以下的罰款。

    5) 對于包裝廢棄物達不到規定回收率的企業，每年根據其回收率差額，處以相應罰款。

    總之，我國《包裝廢棄物法》的制訂有利于減少包裝廢棄物的產生，促進包裝廢棄物資源的回收利用，從而保護環境，保持經濟的可持續發展，對我國建立循環型社會也有良好的促進作用。