限制商品過度包裝的地方立法思考
2012-07-11 11:35 來源：解放牛網 責編：王岑
- 摘要：
- 近年來，商品過度包裝問題日益成為社會關注的熱點，媒體對此屢有披露和抨擊。商品過度包裝現象存在一定的普遍性，涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別，其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。
【CPP114】訊：近年來，商品過度包裝問題日益成為社會關注的熱點，媒體對此屢有披露和抨擊。商品過度包裝現象存在一定的普遍性，涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別，其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領域，包裝用材日趨高檔，貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例，甚至出現了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數據相比，資源浪費不言而喻。
對上海來說，在商品過度包裝所帶來的危害中，更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市，每天產出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸，主要依靠填埋方式處理。目前，現有的垃圾填埋場已日趨飽和，而垃圾填埋場周邊居民對垃圾的氣味和污染也屢有不滿。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運行和管理的必然選擇，限制商品過度包裝自然成為其題中應有之義。
今年1月的市人代會上，人大代表聯名提出議案，要求對限制商品過度包裝進行立法。而此前，市人大常委會已組成工作班子，啟動了限制商品過度包裝的立法調研。今年2月，限制商品過度包裝被市人大常委會列為正式立法項目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態。
對限制商品過度包裝而言，雖然地方立法的空間有限，但只要著眼長遠，結合實際，運用現有的法律資源并發揮好引導作用，同樣能夠產生積極效果。當前可以從以下幾方面研究和突破：
一、通過對包裝物減量作出規定，拓展地方立法的空間。
由于限制商品過度包裝的上位法依據相對缺乏，地方立法在法律責任和制約措施的設定上空間有限。而通過對包裝物減量作出規定，既可以設置部分合適的約束性條款，如對國家已有強制性標準的，從落實國家強制性標準出發，在地方立法權限內設定必要的法律責任和制約措施；又可以為引導性和激勵性的措施及相應條款的設置提供空間。而且，從商品包裝物減量入手立法，更容易形成社會共識。
二、通過對銷售環節監管向生產環節傳導，實現源頭管控。上海是個開放性的大市場，流通環節中約90%甚至更高比重的商品源自于國內外，本地生產的商品僅不足10%。如果從源頭即生產環節加以約束，顯然不切實際。監管銷售環節，作用雖是間接的，但符合上海實際，且只要引導得當，其向生產環節的傳導也是有效的。這是因為：其一，以銷售環節為抓手，能夠形成對商品包裝的普遍約束，其中也包括上海生產的商品包裝。其二，在當前供大于求的市場環境下，銷售企業總體比生產企業有較大的話語權，銷售企業通過合同約定和進貨驗收等環節，可以將限制性規定傳導到生產企業。其三，銷售環節與消費者的關系最密切，而依靠公眾監督正是立法能產生作用的最有效手段。
三、通過明確管理部門的責任，發揮監督管理的效用。上海限制商品過度包裝的管理宜由市質量技術監督部門負責，并實行全過程監管，即生產環節和流通環節的管理責任均由市質量技術監督部門為主來承擔。這樣可以做到監管責任明確，工作職責清晰，避免因部門職責不清造成扯皮，或因“鐵路警察、各管一段”，形成管理的空缺。從操作層面分析，商品包裝涉及技術標準，而這正是質量技術監督部門的管理范疇。因此，由市質量技術監督部門負責限制商品過度包裝的監管工作，在法規實施上更容易得到支撐。與此同時，也要明確其他相關部門如工商、食藥監、發展改革、商務、經濟信息化、環保、綠化市容等部門相應職責及協作配合的責任。
法律法規的效用除了規范和約束外，非常重要的還有導向和引導作用。由于引導性條款的設置，地方立法的空間相對較大，因此限制商品過度包裝的立法，應充分重視并努力拓展對引導性條款和激勵性措施的運用。如：針對包裝物的回收，制定相應的激勵性措施，調動生產、銷售企業的積極性；在制度設計上，鼓勵企業優先采用可再生利用的包裝材料；鼓勵企業在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。在引導性條款中，非常重要的是發揮行業協會的作用。早在上世紀90年代中期，上海相關的行業協會就對限制月餅的過度包裝主動開展工作，率先推出了行業內的標準，對規范上海的月餅包裝發揮了重要作用。因此，有必要在立法中明確行業協會在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位，鼓勵和支持行業協會制定高于國家或地方標準的商品包裝物標準，并在相關企業中加以引導和推廣，鼓勵和支持行業協會在政府指導下組織開展行業內簡易包裝的認證工作等。
對上海來說，在商品過度包裝所帶來的危害中，更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市，每天產出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸，主要依靠填埋方式處理。目前，現有的垃圾填埋場已日趨飽和，而垃圾填埋場周邊居民對垃圾的氣味和污染也屢有不滿。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運行和管理的必然選擇，限制商品過度包裝自然成為其題中應有之義。
今年1月的市人代會上，人大代表聯名提出議案，要求對限制商品過度包裝進行立法。而此前，市人大常委會已組成工作班子，啟動了限制商品過度包裝的立法調研。今年2月，限制商品過度包裝被市人大常委會列為正式立法項目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態。
對限制商品過度包裝而言，雖然地方立法的空間有限，但只要著眼長遠，結合實際，運用現有的法律資源并發揮好引導作用，同樣能夠產生積極效果。當前可以從以下幾方面研究和突破：
一、通過對包裝物減量作出規定，拓展地方立法的空間。
由于限制商品過度包裝的上位法依據相對缺乏，地方立法在法律責任和制約措施的設定上空間有限。而通過對包裝物減量作出規定，既可以設置部分合適的約束性條款，如對國家已有強制性標準的，從落實國家強制性標準出發，在地方立法權限內設定必要的法律責任和制約措施；又可以為引導性和激勵性的措施及相應條款的設置提供空間。而且，從商品包裝物減量入手立法，更容易形成社會共識。
二、通過對銷售環節監管向生產環節傳導，實現源頭管控。上海是個開放性的大市場，流通環節中約90%甚至更高比重的商品源自于國內外，本地生產的商品僅不足10%。如果從源頭即生產環節加以約束，顯然不切實際。監管銷售環節，作用雖是間接的，但符合上海實際，且只要引導得當，其向生產環節的傳導也是有效的。這是因為：其一，以銷售環節為抓手，能夠形成對商品包裝的普遍約束，其中也包括上海生產的商品包裝。其二，在當前供大于求的市場環境下，銷售企業總體比生產企業有較大的話語權，銷售企業通過合同約定和進貨驗收等環節，可以將限制性規定傳導到生產企業。其三，銷售環節與消費者的關系最密切，而依靠公眾監督正是立法能產生作用的最有效手段。
三、通過明確管理部門的責任，發揮監督管理的效用。上海限制商品過度包裝的管理宜由市質量技術監督部門負責，并實行全過程監管，即生產環節和流通環節的管理責任均由市質量技術監督部門為主來承擔。這樣可以做到監管責任明確，工作職責清晰，避免因部門職責不清造成扯皮，或因“鐵路警察、各管一段”，形成管理的空缺。從操作層面分析，商品包裝涉及技術標準，而這正是質量技術監督部門的管理范疇。因此，由市質量技術監督部門負責限制商品過度包裝的監管工作，在法規實施上更容易得到支撐。與此同時，也要明確其他相關部門如工商、食藥監、發展改革、商務、經濟信息化、環保、綠化市容等部門相應職責及協作配合的責任。
法律法規的效用除了規范和約束外，非常重要的還有導向和引導作用。由于引導性條款的設置，地方立法的空間相對較大，因此限制商品過度包裝的立法，應充分重視并努力拓展對引導性條款和激勵性措施的運用。如：針對包裝物的回收，制定相應的激勵性措施，調動生產、銷售企業的積極性；在制度設計上，鼓勵企業優先采用可再生利用的包裝材料；鼓勵企業在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。在引導性條款中，非常重要的是發揮行業協會的作用。早在上世紀90年代中期，上海相關的行業協會就對限制月餅的過度包裝主動開展工作，率先推出了行業內的標準，對規范上海的月餅包裝發揮了重要作用。因此，有必要在立法中明確行業協會在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位，鼓勵和支持行業協會制定高于國家或地方標準的商品包裝物標準，并在相關企業中加以引導和推廣，鼓勵和支持行業協會在政府指導下組織開展行業內簡易包裝的認證工作等。
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